这种观念直到德国《魏玛宪法》时期仍在延续，并由此影响到了寄居于基本权利之中的国家目标条款的规范作用。

我国宪法已经对地方团体的设置做了原则规定：《宪法》第62条规定全国人大批准省、自治区和直辖市的建置，第89条规定国务院批准自治州、县、自治县、市的建置，第107条规定省级政府决定乡、民族乡和镇的建置。[41]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第83页。

从本文的梳理看，这些决定的一个明显特点就是没有具体的宪法或者法律依据。《选举法》第2条第1款：全国人民代表大会的代表……由下一级人民代表大会选举。其实，《选举法》第13条只是授权全国人大常委会确定名额的分配，至于名额的确定与选举，则依然由全国人大保留。[54][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第300—301页。[59][美]汉密尔顿、[美]杰伊、[美]麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第182页。

[67]从这个角度看，我国的创制性决定可谓实质上的措施性法律。（三）创制性决定的形式要件关于创制性决定的适当形式，有论者主张要以形式法律的方式来处理一次性事项：创制性地处理一次性事项，只能行使立法权，应遵守由《立法法》规定的统一立法程序（含统一由国家主席公布）。只有大气中的温室气体不再因人类活动而不断大量累积，气候暖化才会停止，才可避免全球平均气温逾越临界点后所产生的不可逆的环境灾难。

有些是关于现状的、针对所有国家机关的原则性指引。界线的可变才使界线的永存得以实现。[115]对此立法者必须及时、充分地预防，[116]克制谨慎地耗用预算，打好提前量、赢得主动权，[117]并尽快开启碳中和过渡，尽早实现零排放，使各类基本权利在未来仍能得到充分、有效的行使。然而这些指摘作为不足的诉愿并未得到支持。

需要强调的是，不论是实然规律还是关键性法律概念对国家目标条款规范内涵的延伸，都不是一成不变的，它们提供的仅仅是阶段性的释义启发，既需要与宪法规范相一致，又需要随着社会发展而变迁。尽管这些定量问题仍存在较多不确定性，但定性问题是有相当可靠证据的，即恣意排放必然会引起不可逆的全球暖化并进而引发灾难性后果，只是环境科学上对于排放量和气温增幅间的关系尚无完全确定的模型公式。

[122]对2030年后减排量及路径的规定，必然会极大地影响基本权利的行使，因此有必要首先在法律层面通过广泛、透明的政治商议形成基础性共识。在累积了一定数量的个案释义后，积极开展对我国宪法序言与总纲中条款的分类处理：按照不同的表述结构和实在化程度，归纳总结各自的规范作用进路，从而建构出体系化的审查框架以指导实践，并继续在个案累积中调整、发展，形成始终兼顾应然系统和实然结构的良性循环。按此要素的强弱划分，有些条款与普通法律无异，都可直接约束司法和行政。又如，国家组织和鼓励植树造林并不意味着国家有义务在我国各区域都大力推进植树活动，将各类生态系统都改造成森林。

由此可见，诉愿人希望在国家—私人—环境的基本权利保护义务，或者国家—私人的社会权给付框架下，考察相关立法。此种经验启示我们，应既注重宪法文本内部体系的协调融贯，又注重宪法诫命与相应社会领域自身结构规律的交互影响，不断创设新的路径和工具，为正在成长中的国家目标条款规范性提供理论支撑。这就为借鉴相对成熟的基本权利教义工具开拓国家目标条款的规范进路提供了基础。郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载《宪政与行政法治评论》（第1卷），中国人民大学出版社2004年版，第208页。

[90]这种规范核心是立法形成和政治裁量的边界，也控制着规范本身的释义等宪法发展过程。[34]施米特提出的这后两种规范实在化进路，对后来国家目标条款规范性的充实产生了重要影响。

审查框架的选择关系到审查密度的高低，对国家目标条款规范进路的创新空间有着重要影响。尽管如此，在针对基本权利限制的合比例审查部分又出现了国家对迈向碳中和的过渡过程应有长远前瞻性的规制以使减排负担可以跨越世代分配且不单方面不利于未来等概括化的比例原则要求，并再度强调作为客观法的国家目标条款同样蕴含合比例义务。

[109]禁止过度为主的合宪性审查对此稍加触碰就又收缩回防御权框架，表现出对平等权教义论述的谨慎，因为只有在一定的前提下宪法才跨世代地合比例保护基本权利。 摘要: 我国合宪性审查的实践，激活了对宪法中国家目标条款的适用，也设定了建构国家目标条款解释方案的学术任务。韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》（第2版），中国人民大学出版社2008年版，第137页。[42]他受到维尔克的启发，[43]明确提出用国家目标条款来称谓《基本法》中塑造国家形象的第20（法治国）和28条（社会国）, [44]认为应加强其规范性的挖掘，否则宪法就无法有力地引导和回应混沌中的社会现实。[91]发掘和厘清国家目标条款的规范内核，正是宪法学的重要任务，有利于将纲领性极强从而也极易沉睡的国家目标条款的规范性激活，发挥其约束、指导下位法的功能。[11]德国亦有学者认为，国家目标条款所发挥的宪法规范功能之一，就是升格政治目标，为其确立宪法上的约束力，使之得以恒久地贯彻。

对此参见BVerfGE 157, S.30, Rn.219, 233。以构建国家目标条款等极富本国特色宪法规范的解释方案为抓手，有助于发展真正以我国宪法文本为基础的宪法释义学，从而切实发挥宪法作为根本法的规范功能。

例如通过发掘上述基本权利的制度性保障诫命，一方面可以充实基本权利的保障内容。例如，在解读计划生育条款时，要极为重视后半句关于使人口的增长同经济和社会发展计划相适应的规定，这是宪法规范自身对计划生育这一抽象目标的具体展开。

因此，全面铺展中的合宪性审查必然会涉及越来越多的国家目标条款，这就为宪法学设定了建构国家目标条款解释方案的学术任务。通过对基本权利保护范围的概括化列举，对限制概念的扩充，以及将符合国家目标条款作为基本权利限制合宪性的重要前提，大量案件或可借道基本权利诉愿程序从而激活宪法环保条款的运用。

另一方面，宪法语言的开放、抽象也需要得到法律的填充，没有立法的具体转化，国家目标条款的实效性是难以想象的。[12]Vgl. Hartmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl., 2010, §6 Rn.11.[13]参见《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第496、1674页。长此以往，人们对宪法法院的信赖激情将会快速消退，因此其应对本案呈现出的特别教义予以谨慎的限制使用。[108]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.236 f.[109]Vgl. Oliver Lepsius, Ein Gleichheitsproblem wurde zum Freiheitsproblem umformuliert, Neue Zürcher Zeitung, 06.05.2021; Marc Ruttloff/Lisa Freihoff, Intertemporale Freiheitssichrung oder doch besser ?Intertemporale Systemgerechtigkeit? Auf Konturensuche, NVwZ 2021, S.917, 921; Christoph M?llers/Nils Weinberg, Die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 2021, S.1069, 1074.[110]对此参见Christoph M?llers/Nils Weinberg, Die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 2021, S.1069, 1077。

[54]此外，宪法作为框架秩序并不意味着相应的边界是静止和决然明晰的，立法者有很大的形成自由对其进行填充、具化，并进而形成一种法律化的宪法解释。[18]这点也可在国家目标条款规范性的发展进程中得到印证。

（一）国家目标作为宣示性的纯粹纲领国家目标条款规范性的命运和基本权利条款乃至宪法整体的实定性发展关联紧密。[94]此外，气候问题成因及气候治理都具备天然的国际性，没有全世界的共同努力地球暖化无法停止，因此积极参与气候治理国际合作并履行国际责任同样是宪法义务不可或缺的内容。

（二）对一般自由的限制性预先影响在否定了对作为不足的指控后，合宪性审查转向了禁止过度的考察思路，总体上试图按照防御权的审查框架展开分析论证，并最终得出了立法作为过度而部分违宪的结论。[60]换言之，诉愿人期待裁判的核心议题是国家是否充分履行了《基本法》所课以的宪法义务，如国家目标条款的要求或基本权利保护义务。

这里涉及，国家推行计划生育的宪法义务如何与其他的义务（如第49条第1款的保护家庭）乃至基本权利条款（如第38条的人格尊严）相协调？[6]宪法的诫命义务是否且在多大程度上可在法益权衡中有所退让限缩？国家的宪法义务和公民的基本义务（如第49条第2款的夫妻计划生育义务）是怎样的关系？此种以国家+特定任务/目标的诫命式要求作为规范内容的条款大量存在于我国宪法的序言和总纲中。实在性和现实性即指宪法规范的可直接适用性，与条款的具体和精确程度高度相关。[85]这可能是为了防止为社会保障、国家债务等同样涉及世代间平等的政策问题，打开主观诉讼的大门，从而产生滥诉以及政治问题司法化的风险。为此一方面要重视规范文本，注重运用各种解释方法体察其中的微言大义。

实务上新进的发展，重新将国家目标条款嵌入防御权的审查框架：一方面继续发掘其规范内核，通过法律的宪法化对其进行形成性延伸。在法国《人权宣言》对基本权利成文法化之后，同时受到美国宪法至上理念的影响，欧陆曾经浮于自然法、理性法等非实定法层面讨论的基本权利，逐渐转向以借助道德权威影响实定立法的方式参与进社会秩序的重塑。

此外，它也与上述条款的原则性、前瞻性特征不尽相符。[50]在此之后，德国学界基本延续了该报告对国家目标条款规范效力的各种分析。

可执行性则指相关规范是否属于明确的、可径直执行的具体命令或可预计的涵摄可能。先行的实践已经激活了沉睡的宪法条款的适用，必然也将促进理论研究的跟进，相关学理的开拓又回过头来为涉及这些条款的合宪性审查提供更为有力的支持。